La direttiva Lamorgese e le manifestazioni ai tempi dello stato di emergenza

A seguito delle manifestazioni delle ultime settimane contro green pass e vaccini, la ministra dell’Interno, Luciana Lamorgese, ha emanato una apposita direttiva. Su tale atto, definito come una stretta da parte del Viminale, sono stati espressi commenti di segno contrastante. Dunque, può essere utile fare chiarezza.

L’inquadramento giuridico del diritto di manifestare

Serve inquadrare sul piano giuridico la libertà di riunione, e quindi di manifestazione. Il diritto di riunirsi è uno dei capisaldi dell’ordinamento, tutelato dalla Costituzione (articolo 17). Esso è subordinato ad alcune condizioni: il suo esercizio deve avvenire «pacificamente e senz’armi», ed è precluso a chi sia sottoposto a particolari restrizioni (stato di detenzione, Daspo e così via).

Inoltre, «delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica». Dunque, non è necessaria un’autorizzazione, ma basta il preavviso, che il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Tulps) impone sia dato al questore almeno tre giorni prima, per consentirgli di predisporre le misure necessarie.

Il questore può vietare le riunioni in via preventiva solo nel caso di «comprovati motivi di sicurezza e incolumità pubblica», cui sono riconducibili le «ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica» indicate dal Tulps.

I motivi devono essere «comprovati» nel senso che il provvedimento di divieto deve dimostrare con riscontri oggettivi e in modo circostanziato che vi sia un pericolo concreto. Pertanto, le autorità preposte devono compiere una valutazione caso per caso, e non in via astratta e generalizzata.

Anziché vietare, il questore può «prescrivere modalità di tempo e di luogo alle riunioni», cioè imporre determinate regole organizzative, disciplinandone itinerari, modalità, orari di svolgimento.

Si tratta di una forma di intervento meno invasiva del divieto, tesa a bilanciare la libertà di riunione con diritti diversi e altrettanto meritevoli di tutela. Tale bilanciamento – che, come il divieto, deve essere adeguatamente motivato affinché non si traduca in una arbitraria restrizione del diritto di manifestare – è molto delicato.

Ad esempio, imporre che la manifestazione sia spostata in una zona periferica, ove non rechi disagi, potrebbe sostanzialmente svuotarla di significato, privando i partecipanti della possibilità di portare in modo eclatante sul palcoscenico pubblico le ragioni del dissenso.

La direttiva di Lamorgese

La direttiva riguarda espressamente le «manifestazioni di protesta e di contestazione che si svolgono sull’intero territorio nazionale» contro le «misure sanitarie di contenimento del contagio da Covid-19, sia con riguardo all’introduzione dell’obbligo del green pass, sia con riferimento alla campagna vaccinale», anche se nella parte finale si dice che le indicazioni fornite «potranno trovare applicazione per manifestazioni pubbliche scaturenti da ogni altra tematica».

Lamorgese richiama la necessità che «lo svolgimento delle manifestazioni in questione avvenga nell’equilibrato contemperamento dei vari diritti e interessi in gioco» – ordine e sicurezza pubblica, diritto allo svolgimento di attività lavorative e mobilità dei cittadini, incolumità pubblica – e che ciò sia oggetto di valutazione «collegiale e complessiva» da parte del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.

Nel quadro della valutazione del Comitato si collocano i provvedimenti delle diverse autorità coinvolte, i poteri delle quali sono richiamati dalla ministra, con le relative basi normative. Ai prefetti compete fornire «apposite direttive» e i questori possono adottare divieti e prescrizioni «sulla base delle determinazioni adottate dai prefetti».

La direttiva di Lamorgese non introduce novità circa i poteri di tali autorità, ma si limita a ribadire quelli di cui esse dispongono ai sensi di legge e, semmai, pare sollecitarne l’esercizio, forse perché finora era stato carente.

Non c’è dubbio che i prefetti abbiano competenza a individuare «specifiche aree urbane sensibili, di particolare interesse per l’ordinato svolgimento della vita della comunità, che potranno essere oggetto di temporanea interdizione allo svolgimento di manifestazioni pubbliche»; e che i questori possano modulare il proprio «potere prescrittivo e conformativo» in base a «considerazioni fattuali, di tempo e di luogo, o di altre rilevanti circostanze», affinché la libertà di riunione dei manifestanti non pregiudichi in maniera eccessiva e sproporzionata i diritti dei restanti cittadini.

Le perplessità sulla direttiva

Le perplessità riguardano il fatto che Lamorgese dia alle autorità, in via generalizzata, indicazioni restrittive circa le «manifestazioni di protesta contro le misure sanitarie in atto».

La ministra parte dal presupposto che qualsiasi riunione di quel tipo causi, da un lato, disordini rilevanti, come in alcune città nelle settimane scorse; dall’altro lato, rischi epidemiologici, data la riscontrata «inosservanza delle disposizioni di prevenzione del contagio», come «il rispetto del distanziamento fisico e l’uso dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie».

Non si può che concordare circa il fatto che salute e sicurezza pubblica vadano tutelate, e che il diritto di manifestare debba essere contemperato con altri diritti di pari rango. Tuttavia, secondo il dettato costituzionale, ciò va valutato di volta in volta, in concreto, in modo da bilanciare i diritti e gli interessi coinvolti e disporre limitazioni proporzionate alla situazione in atto.

Lamorgese, invece, sembra dare per scontato che le autorità competenti non siano in grado di garantire l’ordinato svolgimento delle manifestazioni in oggetto, né il rispetto delle norme sanitarie, e che da ciò consegua la necessità di limitazioni preventive e codificate.

Questa impostazione, oltre a essere inquietante, potrebbe costituire un precedente pericoloso. Peraltro, se le autorità non riescono a contenere la violazione di norme a tutela della salute, spostare la manifestazione fuori da certe aree non evita comunque il rischio di contagi.

Infine, la previsione generalizzata di disposizioni limitative della libertà di riunione rischia di penalizzare anche quanti avrebbero manifestato secondo le regole. È vero che i questori eserciteranno i poteri di cui dispongono «laddove necessario», come precisa Lamorgese.

Ma, a seguito di una direttiva della ministra dell’Interno circa le proteste contro le misure sanitarie e non solo, nonché delle indicazioni del prefetto sulla scorta della direttiva ministeriale, sembra difficile che il questore non disponga a propria volta limitazioni conformi.

Le indicazioni restrittive sono puntualmente arrivate, e sono state sperimentate già lo scorso fine settimana. La direttiva prevede che esse perdurino per il periodo dello stato di emergenza. Sempre che, di proroga in proroga, anche questo limite non finisca per divenire sempre più sfumato.

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