La pessima qualità della regolazione italiana alla prova del Pnrr

Qualche giorno fa, il neo presidente del Consiglio di stato, Franco Frattini, nel suo discorso di insediamento, ha affrontato – tra l’altro - temi inerenti alla qualità della regolazione, anche con riferimento all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Si tratta di temi rilevanti perché, al di là dei profili tecnici, i destinatari della regolazione stessa sono tutti i cittadini.

Legislazione ipertrofica e confusa

Il presidente Frattini ha parlato di «una legislazione spesso ipertrofica e confusa nelle previsioni». È da diversi anni che la legislazione nazionale tende ad essere sovrabbondante, complessa e poco coerente, anche perché la fattività dei governi suole essere mediaticamente valutata più in termini di produzione normativa che di verifica dei relativi risultati.

Tale tendenza si è amplificata durante la crisi pandemica, con la proliferazione e dall’affastellamento di regimi speciali e derogatori, che hanno dato luogo a un “diritto dell’emergenza”. Al contempo, si è posta sempre meno cura alla qualità delle regole, già carente prima della pandemia.

Ciò è stato puntualmente rilevato dal Comitato per la legislazione, organo collocato presso la Camera, che esprime pareri, tra l’altro, su chiarezza e coerenza dei decreti legge da convertire.

Tra le storture più ricorrenti, «la modifica esplicita – e, in particolare, l'abrogazione – di disposizioni contenute in decreti-legge ancora in corso di conversione ad opera di successivi decreti-legge», con «sovrapposizione» normativa e «alterazione» della procedura parlamentare di esame»; oppure «forme di “intreccio” tra disposizioni contenute in provvedimenti urgenti contemporaneamente all’esame del Parlamento».

In particolare, come rilevato dall’Osservatorio sull’analisi di impatto della regolazione (Air), l’accavallarsi di atti emanati in rapida successione ha determinato, da un lato, un “effetto intarsio” tra norme introdotte da un provvedimento e corrette subito da quelle contenute nel provvedimento seguente, con problemi di vigenza temporale e confusione applicativa; dall’altro lato, un “effetto matrioska”, per la confluenza di più decreti legge all’interno della medesima legge di conversione, che ha reso più farraginoso l’iter e ridotto il tempo per l’esame del parlamento.

La Corte costituzionale aveva già evidenziato come ciò arrechi un «pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla intelligibilità dell’ordinamento» (sentenza 58 del 2018), comportando un aumento delle dimensioni dei testi, nonché della loro complessità.

Troppi decreti

Anche il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, nei mesi scorsi ha sottolineato come «la moltiplicazione dei decreti legge, adottati a distanza estremamente ravvicinata» abbia determinato «un consistente fenomeno di sovrapposizione e intreccio di fonti normative», raccomandando «un ricorso più razionale e disciplinato alla decretazione d’urgenza».

Si tratta di storture rilevate in sedi tecniche, ma sperimentate da ogni cittadino. Storture che negli ultimi due anni si sono esasperate, determinando per chiunque una quasi quotidiana incertezza nel tentativo di reperire le regole vigenti tra decreti legge, dpcm, ordinanze e Faq, assurte anch’esse a fonti del diritto. Un labirinto di cui spesso si è stentato non solo a tenere il filo, ma a capire la “ratio”.

E se già prima del Covid c’era scarsa attenzione da parte degli esecutivi alla valutazione preventiva degli impatti normativi - strumento di buona regolazione - con la pandemia, e la girandola di provvedimenti emergenziali, tale valutazione è stata ancora più carente: sia «sotto il profilo dei presumibili effetti derivanti dai cambiamenti imposti o indotti dalla nuova regolamentazione» sia «sotto quello della chiara indicazione dei costi e dei benefici per le diverse categorie dei destinatari», come rilevato dall’Osservatorio Air.

Il Pnrr

Con riguardo alle riforme del Pnrr, qualche mese fa il presidente della Repubblica aveva sottolineato che «la necessità di attuare speditamente il programma di investimenti e riforme concordato in sede europea» non può «affievolire il dovere di richiamare al rispetto delle norme della Costituzione»; mentre il Comitato per la legislazione aveva rilevato la necessità di «una programmazione legislativa condivisa tra parlamento e governo che eviti per il futuro di avvicinarsi alle scadenze previste con un numero significativo di provvedimenti legislativi ancora da approvare».

Di Pnrr ha parlato anche il presidente del Consiglio di stato. «L’inflazione legislativa richiede uno sforzo mirato di semplificazione e codificazione che va guidato dal centro» - ha detto Frattini - «Occorre iniziare immediatamente, ad esempio in tema di appalti», data «l’urgenza delle scadenze del Pnrr».

Il governo ha chiesto al Consiglio di stato di «redigere, per gli appalti e altre materie rilevanti, codici organici», possibilità prevista dalla legge (legge 400 del 1988).

Ancora relativamente al Pnrr, il presidente del Consiglio di stato ha aggiunto che, al di là del piano normativo, le misure devono essere «operative, concrete, monitorate nel tempo», con la consapevolezza «che la pubblicazione di una legge sulla Gazzetta Ufficiale segna l’inizio, e non la conclusione, del processo di riforma».

In un articolo precedente avevamo sottolineato l’importanza della fase di attuazione. Perché, in concreto, “fare le riforme” significa emanare tutti gli strumenti di regolazione necessari per consentire alle norme di operare: dai decreti legge, per gli interventi più urgenti, alle leggi delega, per quelli di più ampia portata, da attuare mediante decreti delegati, che poi possono richiedere ulteriori atti (decreti ministeriali e/o regolamenti). Dunque, affinché un testo non resti lettera morta servono altri provvedimenti che ne definiscano i dettagli, tecnici e di altro tipo.

Frattini ha, inoltre, sottolineato l’importanza della «efficace “messa a terra” delle riforme», cui il Consiglio di stato può contribuire - oltre che con un esame di conformità giuridico-formale – attraverso una valutazione “sulla fattibilità in concreto delle norme, sulla loro idoneità o meno a produrre effetti utili per cittadini e imprese».

Di ciò c’è assolutamente bisogno in un paese ove il legislatore è poco attento all’analisi degli impatti delle norme come detto. Frattini ha spiegato che la sezione normativa del Consiglio si è già espressa relativamente ai primi provvedimenti attuativi del Pnrr, segnalando «svariate incongruenze legislative», nonché sviluppando «prassi innovative come l’audizione delle amministrazioni proponenti e la presentazione di memorie dalle parti sociali».

E che la funzione consultiva potrebbe essere esercitata anche mediante risposte a «quesiti di massima», «che possano servire come elemento di certezza del diritto e di indirizzo applicativo su questioni incerte». Questa attività del Consiglio sarebbe importante anche «in chiave deflattiva di contenziosi». E, di certo, il rispetto delle scadenze del Pnrr non potrebbe che trarre giovamento da un minore ricorso ai tribunali.

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